Setiap kali El Niño datang, Indonesia seperti memasuki ritual yang sama. Titik panas meningkat, kebakaran hutan dan lahan meluas, pesawat water bombing diterbangkan, operasi modifikasi cuaca dilakukan, masker dibagikan, sekolah ditutup, dan aparat memburu pelaku pembakaran. Ketika hujan akhirnya datang, api mereda dan perhatian publik ikut menghilang.
Beberapa tahun kemudian siklus yang sama kembali berulang. Kebakaran besar terjadi pada 1997/1998, 2006, 2015, 2019, 2023, dan kembali pada 2026. Pada 2015 sekitar 2,61 juta hektare hutan dan lahan terbakar dengan kerugian sekitar US$16,1 miliar atau setara 1,9 persen PDB. Pada 2019 kerugian diperkirakan sedikitnya US$5,2 miliar. Hingga Januari–Juli 2026 saja, luas karhutla telah mencapai sekitar 202 ribu hektare, sementara periode puncak kebakaran belum sepenuhnya berlalu.
Lalu, apakah masalahnya memang El Niño? Jawabannya: tidak sepenuhnya.
El Niño memperpanjang musim kering dan menurunkan muka air gambut sehingga api lebih mudah menyebar. Tetapi api tidak muncul dengan sendirinya. Sumber api terutama berasal dari aktivitas manusia. Dengan kata lain, El Niño adalah pemicu, sementara akar masalah berada jauh lebih dalam.
Di sinilah Causal Layered Analysis atau CLA memberi cara pandang yang berbeda. Pada lapisan paling permukaan, karhutla terlihat sebagai titik panas, kabut asap, ISPA, kerusakan habitat, sekolah yang ditutup, konflik dengan negara tetangga, dan keterlambatan pemadaman. Kebijakan kemudian merespons apa yang tampak: memadamkan api, membuat hujan buatan, membagikan masker, dan menangkap pelaku. Semua tindakan itu penting, tetapi hanya menyentuh gejala yang tampak dipermukaan.
Ketika kita masuk ke lapisan berikutnya, persoalannya mulai berubah. Membakar lahan masih mempunyai logika ekonomi. Lahan pascabakar dapat meningkat nilainya karena siap ditanami. Pada sejumlah tempat bahkan berkembang pasar informal lahan bekas bakar. Pada saat yang sama, gambut yang selama puluhan tahun dikeringkan melalui kanal menjadi seperti bahan bakar raksasa: sekali terbakar, api dapat merambat di bawah permukaan dan sangat sulit dipadamkan.
Masalah diperparah oleh penegakan hukum yang belum sepenuhnya efektif. Putusan perdata bernilai besar belum seluruhnya dieksekusi, sementara proses pidana lebih mudah menjangkau pelaku lapangan. Kewenangan juga tersebar di berbagai kementerian, lembaga, pemerintah daerah, dan aparat. Ironisnya, koordinasi sering baru menguat setelah keadaan menjadi gawat darurat.
Tetapi CLA mengajak kita turun lebih dalam lagi, menuju cara kita memandang pembangunan. Selama bertahun-tahun hutan dan gambut kerap dilihat sebagai cadangan lahan untuk ekspansi produksi. Gambut pernah dianggap sebagai lahan marginal yang harus dikeringkan supaya produktif. Ketika kebakaran kemudian terjadi, kita mudah menyebutnya sebagai akibat kemarau atau “bencana alam”.
Di sinilah bahasa mempunyai konsekuensi kebijakan. Jika karhutla dianggap terutama sebagai bencana alam, tanggung jawab manusia menjadi kabur. Padahal keputusan mengenai drainase gambut, tata guna lahan, perizinan, rantai pasok, dan penegakan hukum semuanya merupakan pilihan manusia.
Pada lapisan paling dalam bahkan terdapat metafora yang tanpa sadar ikut menormalisasi krisis: “hutan adalah lahan kosong”, “api adalah alat membuka kehidupan”, “musim asap”, hingga “El Niño adalah takdir alam”.
Karena itu kita memerlukan narasi baru: (a) Gambut bukan lahan tidur, tetapi gambut adalah spons dan bank penyimpan air; (b) Asap bukan musim, tetapi adalah utang ekologis; dan (c) dalam konteks regional, angin tidak punya paspor.
Perubahan narasi penting karena akan mengubah pertanyaan kebijakan. Kita tidak lagi sekadar bertanya bagaimana memadamkan api lebih cepat, tetapi mengapa api masih menjadi pilihan yang murah dan menguntungkan.
Dari sini arah reformasinya menjadi lebih jelas. Pertama, tanggung jawab lingkungan harus benar-benar ditegakkan hingga tahap eksekusi. Tidak cukup memenangkan perkara di pengadilan jika kewajiban pemulihan dan ganti rugi tidak benar-benar dilaksanakan. Prinsipnya sederhana: private gain should not produce public loss. Pihak yang memperoleh manfaat ekonomi tidak boleh memindahkan biaya kebakaran kepada masyarakat melalui penyakit, kehilangan bersekolah, rusaknya ekosistem, dan penggunaan anggaran negara untuk pemulihan.
Kedua, menjaga gambut tetap basah harus menjadi kondisi operasional permanen, bukan proyek darurat yang baru dilakukan ketika musim kebakaran tiba. Ukuran keberhasilan seharusnya bukan semata berapa titik api yang berhasil dipadamkan, tetapi berapa luas gambut yang tetap aman selama musim kering.
Ketiga, petani kecil perlu mendapatkan alternatif nyata sebelum kebijakan zero burning diperketat. Larangan tanpa alat, pembiayaan, teknologi, kredit, atau insentif hanya memindahkan beban kepada kelompok yang paling lemah.
Keempat, nilai ekonomi dari lahan bekas bakar harus diputus. Selama lahan terbakar masih dapat menghasilkan izin, hak baru, atau keuntungan ekonomi lain, api akan terus memiliki nilai. Prinsipnya harus tegas: burned land should not create new economic entitlement.
Kelima, penegakan hukum perlu bergerak dari sekadar mencari siapa yang menyalakan api menuju siapa yang memperoleh keuntungan dari lahan yang dibuka dengan api. Artinya, ketertelusuran rantai pasok harus mencakup konsesi, pemasok pihak ketiga, koperasi, petani mandiri, sampai jaringan ekonomi yang menjadi penerima manfaat.
Keenam, prakiraan El Niño harus menjadi pemicu otomatis bagi anggaran pencegahan. Peringatan BMKG seharusnya langsung mengaktifkan pembasahan gambut, patroli, penempatan peralatan, kesiapan masyarakat, dan tindakan pencegahan lain sebelum titik api muncul. Kita membutuhkan early warning, early financing, dan early action dalam satu rantai keputusan.
Ketujuh, Indonesia membutuhkan komando terpadu dengan akuntabilitas yang jelas. Karhutla tidak kekurangan forum koordinasi. Yang dibutuhkan adalah one command, one risk owner, one accountability chain, dan semuanya harus bekerja sebelum keadaan darurat, bukan sesudahnya.
Terakhir, kabut asap harus diperlakukan sebagai eksternalitas lintas batas. ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution perlu digunakan lebih operasional, bukan hanya sebagai forum pertukaran informasi, tetapi juga untuk bantuan, data, pengawasan rantai pasok, dan kerja sama terhadap korporasi lintas negara. Udara tidak mengenal batas administratif.
Pada akhirnya, keberhasilan kebijakan karhutla perlu diukur dengan cara yang berbeda. Kita harus mulai beralih dari indikator reaktif menuju preventif: luas gambut yang tetap basah, menurunnya hotspot berulang, meningkatnya rantai pasok yang dapat ditelusuri, makin banyak petani menggunakan zero burning, semakin cepat waktu dari peringatan menuju tindakan, serta menurunnya kasus ISPA dan kabut asap lintas batas.
Karhutla bukan hanya kegagalan pemadaman. Ia merupakan hasil dari struktur insentif, tata kelola lahan, penegakan hukum, kelembagaan, dan cara kita memberi nilai pada ekosistem.
Karena itu, Indonesia tidak seharusnya bercita-cita hanya menjadi semakin mahir memadamkan kebakaran. Tujuannya harus jauh lebih mendasar yaitu membuat pembakaran kehilangan keuntungan ekonominya, menjaga gambut tetap basah, dan memastikan pemerintah bertindak sebelum titik api muncul.
Ukuran keberhasilan akhirnya sederhana yaitu El Niño boleh datang. Tetapi krisis asap tidak harus datang bersamanya.
Opini ini ditulis oleh : Dr Chairil Abdini, SekjenAkademi Ilmu Pengetahuan Indonesia, anggota CTIS
